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中国城市水务行业PPP的七个关键问题
日期：2025-07-19 15:33
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摘要：
中国城市水务行业PPP的七个关键问题：中国公共基础设施和公共服务行业的PPP（Public Private Partnership）在经历了1995-2002年的兴起，以及2008-2012全球金融危机后的数年寂寞后，终于又迎来了新一轮高潮。与以往有所不同的是，此次PPP高潮的直接推手来自政府强势部门——国家发改委、财政部等主管部门都在研究相关政策，为PPP模式的深度和广度应用，提供政策推动和支持空间。各级地方政府亦开始蜂拥借道PPP这一模式，试图纾解地方债务风险和城镇化资金困境，解决融资乏途问题，同时也能腾出一些财政资源空间来应对更为迫切的社会需求。
在企业方面，某些水务企业希望通过PPP来进行资本和经营的扩张，而不少投资人也从中嗅到商机，希望通过PPP使自己的资本进入新的获利空间。
一、自然垄断与行政垄断
城市水务行业无疑再次成为此轮PPP潮中的一个热点，与其他公共服务行业相比，水务行业（主要包括自来水和污水处理）属于典型的区域自然垄断行业。所谓自然垄断，除了经济学意义上的“规模经济”和“范围经济”特征外，从竞争学的角度，主要指市场竞争发展到一定阶段时出现的产业“自然”集中，属于市场竞争之后的合理性垄断，其与“行政垄断”有着根本的区别，后者属于“人为”的授权性或规定性集中，属于市场竞争之前的不合理垄断。
二、融资目标或效率目标
城市水务行业属于资本密集性行业，其PPP过程中肯定涉及大量的资本运作。但水务行业PPP在瞄准融资功能和融资数量时，是否还有别的目标？2007年3月，世界有名的Global Water Intelligence杂志以“管理中国资产价格膨胀”为题，列举了我国若干城市水务行业PPP过程中资产大幅溢价的情况，令人发省。
在人们为资产溢价或国有资产增值兴奋的同时，或许我们也应该问如下问题：
首先，一方面，我国的城市水务企业大部分都在微利、保本经营甚至亏损，但另一方面，其资产却在超出原值数倍甚至十几倍出售。这一悖论背后的真实画面是什么？究竟是买家愚蠢还是卖家精明？
其次，溢价收益去了哪里？
第三，溢价成本的*终埋单人又是谁，即资产溢价转让与今后的价格或公共财政支出有无关联？
三、短期价格竞争与长期价格垄断
城市水务行业的PPP经常涉及特许经营竞争过程，竞争包括很多内容，其中*难的是对价格竞争的判断。众所周知，水务特许经营通常涉及一个较长的时段，如15-20年，甚至更长。目前世界上没有任何一个厂商能够，或敢于对整个特许经营期进行一次性竞价，往往都是对特许经营起始期（3-5年）进行竞价。对资金实力雄厚的厂商来说，聪明的竞争或价格投机策略往往是：采用“先亏”的办法，用较低的起始报价击败其他竞争对手，来赢得特许经营权。等到起始年限过后，企业作为地位稳固的垄断者，且市场中已无竞争对手，这时再与政府讨价还价。这种由当初被动的竞争者变为之后的主动垄断者、由市场进入时的“竞争价格”演变为市场占据后的“谈判价格”的过程，已成为一个监管窘境，正如高考一样，入学考试竞争程度很高，但入学之后的竞争程度就很低，即人们常说的“入校”与“在校”之间的行为差异。因此，如何使在竞争中获得市场的厂商能在市场中维系竞争状态，防止其滥用市场独占权利，是目前水务行业PPP过程中的一大难点。
四、合法成本与合理成本
目前世界各国普遍实行的是“成本作价”+“利润率限定”的价格模式。例如，我国《城市供水价格管理办法》将厂商的利润率限定在8%~12%的水平。在这种情况下，厂商无法期望通过提高利润率来增大利润总额，因此，蓄意扩大成本规模就成为一个既合法又有效的途径。例如，一个500万元兴建的水厂，当利润率限定在8%时，允许的利润额为40万元。如果厂商将投资“蓄意”扩大到1000万元，并以此作为成本基数来计算利润留成，这时人们发现，厂商*终还是堂而皇之地获得了80万元的利润，同时也没有违反限定的利润率标准——然而，此时消费价格却上涨了不止一倍的水平。这就是合法成本与合理成本之间的冲突。
五、风险共担与风险兜底
从风险控制的角度审视，PPP的一大特点就是改变了公共服务投融资、运营和管理的传统风险配置。通过合作使得风险分散，并由合作各方分担或共担。
然而在我国城市水务行业以往的某些PPP项目中，“风险共担”原则经常得不到很好地履行。其中比较突出的就是政府为PPP厂商的某些风险进行兜底。例如，一些厂商经常要求政府先行确定和审批服务水量，并在实际处理量达不到既定规模时，政府需要保量购买。反之，如果按照审批的规模建成的设施能力满足不了实际需求，企业无需承担责任。
由此可见某些厂商的心计乖巧和某些政府官员的思绪混乱。不论厂商当初请求政府来审批服务规模时的态度如何卑恭，或官员对由自己来审批规模多么习以为常，事实是，在厂商的卑恭态度和官员的行政批文之下，原本由厂商承担的投资风险已悄然转移成政府的审批风险，不仅如此，政府对厂商服务水量的兜底或保底性购买，又使其规避了实际的运营风险。
六、PPP中的政府：多重角色的困惑
PPP项目要涉及合同订立。作为社会资本或民营资本，非常关注合同另一方的权威性并通常以为（1）PPP合同要与当地人民政府本身签，不要与政府部门签；（2）如果与政府部门签，*好与权威大的部门（如发改委、财政局或主管部门）签；而不要与权力小的政府部门签；（3）尽量不与企业签。
任何事情都有两面性。希望与政府订立合同，无外乎看重政府的资源调配能力，但也应看到，政府的强势也是双刃的，它既可以使合同顺利执行，但也可能对合同执行产生不利影响，尤其是发生合同纠纷时。
此外，还有两个重要因素。其一，公共服务业涉及广泛的公共利益，政府自然要监管，由此引出政府在PPP过程中的**个角色——监管者；其二，政府如果同时作为合同主体，会使行政权力与资产权利（公权力和私权利）交叉混淆，继而妨碍其正确行使监管权力。
七、竞争规避与垄断延续
在城市水务行业PPP过程中，不少地方简单援引一般性行业外商投资优惠政策的内容，给予外资尽量长的经营年限，个别的甚至超过50年。
城市水务行业的自然垄断特征不仅有空间表现形式，也有时间维系长度。长期以来，各国政府和理论界一直在研究和探讨如何使自然垄断的城市水务行业更具可竞争性的问题，其中一个焦点就是，如何尽量缩短PPP厂商的垄断周期。
在这种情况下，给予PPP厂商过长的特许经营年限，意味着允许厂商通过一次性竞争手段获得长期性的垄断支配地位。尽管较长的经营期限有助于吸引社会或外来资本进入并稳定存续，但如果我们希望城市水务的市场竞争是一个持续的过程，就不能在**轮的竞争中为**、第三甚至更多的竞争轮次设置合法的时间陷阱或垄断障碍。
城市水务行业的PPP，如同其他社会治道变化一样，带有浓重的理论迷思，也是一个极其复杂的理性行为过程，需要从多视角、多层次和多方面进行探索，更需要从政府官员、学者、企业家和社会公众的共同思考和协力中寻找真谛。
